رحیل

از هر کران بانگ رحیل آید به گوشم

بانگ از جرس برخاست وای ِ من خموشم

گاهی برخی از مطالبم را برای دل خودم این جا منتشر می کنم. علت‌ش را نمی دانم. شاید ریشه‌ی این کار در همان خاطرات نوستالژیکی است که وبلاگ در حافظه همه ما از خود به جای گذاشته است...

۱ مطلب با کلمه‌ی کلیدی «برجام» ثبت شده است

  • ۰
  • ۰

تجربه تلخ معاهدات تاسف آور در تاریخ معاصر ایران این اندیشه را در ذهن نویسندگان قانون اساسی مشروطه و پس از آن در زمان تنظیم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال ۵۸ ایجاد نمود تا با پیش بینی نهادی برای نظارت بر انعقاد معاهدات بین المللی دولت و سپردن اختیار این امر به نمایندگان مجلس، اقدامی در خور جهت جلوگیری از تضعیف حقوق ملت انجام گیرد.

در همین راستا وجود نقاط قابل تامل و خلاء های امنیتی در  حساس ترین توافق بین المللی دولت ایران با ۱+۵، باعث شد که پس از جمع بندی مذاکرات وین، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و دلسوزان با مطرح نمودن گزاره «لزوم بررسی برجام در مجلس» راهی برای حفظ استقلال،احتراز از سلطه بیگانگان و تضمین حقوق و منافع ملی در قالب رد برجام در این پروسه در دستور کار قرار دهند.

همین امر باعث شد که با تشکیل کمیسیون ویژه ای برای بررسی برجام در مجلس شورای اسلامی مقدمات این امر فراهم شده و نهایتا پس از چهل روز بررسی جنبه های مختلف آنچه تحت عنوان «برنامه جامع اقدام مشترک» میان ایران و شش کشور در کمیسیون ویژه برجام به انتشار گزارش نهایی کمیسیون ویژه منجر شد و به این نحو مقدمات این خواسته فراهم شد تا در قالب یک طرح به صحن علنی مجلس راه یابد.

اما با این وجود به نظر می رسد طرحی که این روزها با فشار بعضی چهره های خاص و اصرار رییس مجلس در دستور کار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته نه تنها خواسته مجلس را محقق نمی کند بلکه خواسته دولت مبنی بر تصویب نشدن برجام در مجلس را نیز در نظر نگرفته است و این امر نتیجه ای جز افزایش تبعات منفی این توافق به دنبال نخواهد داشت. از سوی دیگر و در کنار نگرانی صیانت از منافع ملی، این کار مجلس شورای اسلامی از استدلال حقوقی قابل دفاعی بهره نمی برد.

در همین خصوص و برای روشن تر شدن موضوع لازم است که توضیح مختصری در این خصوص بیان شود.

در همین راستا در نظام های پارلمانی (که ایران نیز به عنوان نظامی شبه نیمه پارلمانی-نیمه ریاستی شناخته می شود) علی رغم تفکیک قوا و این که هیچ یک از قوا نباید اعمال قوه دیگر را انجام دهد اما با این حال در برخی از موارد به منظور  رعایت منتهای احتیاط در جهت حفظ منافع جامعه برخی از اعمال قوه مجریه تحت نظر پارلمان به اجرا در می آید.

در همین خصوص قانون اساسی و سایر قوانین داخلی برای جلوگیری از در خطر قرار گرفتن منافع ملی و استقلال کشور،  دولت را موظف دانسته است تا اقدامات خود را با هماهنگی مجلس شورای اسلامی هماهنگ و اجرا نماید. این امر در زمانی عملیاتی خواهد شد که دولت اقدام به انعقاد توافقات و عقود بین المللی کرده و در نظر دارد تا از این طریق بخشی از نیاز های کشور را تامین نماید.

در همین راستا و در جهت تضمین این خواسته قانون اساسی در اصل هفتاد وهفت مقرر داشته است: «عهدنامه، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقتنامه‌های بین‌المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد» و همچنین در اصل ۱۲۵ نیز مقرر داشته است: «امضای عهدنامه ها، مقاوله نامه ها،موافقت نامه ها و قراردادهای دولت ایران با سایر دولت ها و همچنین امضای پیمان های مربوط به اتحادیه های بین المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی با رئیس جمهور یا نماینده قانونی اوست».

همانطور که مشاهده می شود قانون گذار در راستا حفظ منافع ملی و مصون داشتن کشور از نفوذ و تسلط بیگانگان بر امور داخلی کشور دولت را موظف دانسته تا این تصمیمات را با هماهنگی مجلس شورای اسلامی تطبیق داده و به این نحو با وجود کوچکترین خلایی در توافقات که می تواند به تضعیف حاکمیت داخلی منجر شود مقابله نماید.

اما با این حال حاکم شدن چتر نظارت مجلس شورای اسلامی بر اعمال و تصمیات قوه مجریه همواره به مذاق دولت ها خوش نیامده و در طول تاریخ تلاش شده است تا به نحوی راه فراری برای انعقاد توافقات بین المللی بدون احتیاج به تصویب مجلس شورای اسلامی پیدا نمایند.

تفاوت معاهدات اساسی و بنیانی با توافقات ساده اجرایی

در همین خصوص در تاریخ سی و هفت ساله انقلاب اسلامی موارد متعددی را میتوان مشاهده نمود که دولتها تلاش نموده اند خود را از قید نظارت برجام آزاد نمایند. مساله ای که در استفساریه های شورای نگهبان می توان مشاهده نمود. اما این امر در نهایت موجب شد که پس از صدور استفساریه های متعدد در این خصوص شورای نگهبان در نظریه تفسیری شماره ۲۰۰۹ تاریخ ۱۶/۸/۱۳۶۳ به درخواست نخست وزیر وقت اعلام دارد: «اصل‌ ۷۷ قانون‌ اساسی‌ با توجه‌ به‌ اصل‌ ۱۲۵ از قراردادهایی‌ که‌ برای‌ انجام‌ معامله‌ بین‌ وزارتخانه‌ها و سایر سازمانهای‌ دولتی‌ ایران‌ و شرکتهای‌ خارجی‌ دولتی‌ که‌ دارای‌ شخصیت‌ حقوقی‌ باشند منعقد می‌گردد منصرف‌ است‌ و موارد خاص‌ این‌ گونه‌ قراردادها در صورتی‌ که‌ ضوابط‌ کلی‌ آن‌ به‌ موجب‌ قانون‌ عادی‌ تعیین‌ شده‌ باشد نیاز به‌ تصویب‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ ندارد. ولی‌ قانون‌ عادی‌ می‌تواند انعقاد بخشی‌ از این‌ قراردادها را نیز به‌ طور موردی‌ موکول‌ به‌ تصویب‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ بنماید». بعد از این استفساریه که در آن برخی از توافقات را بی نیاز از تصویب در مجلس معرفی نموده است دامنه اختیارات دولت در زمینه انعقاد توافقات بین المللی قدری فراخ شد و پس از این دولت ها تلاش کردند تا با انعقاد قرار داد ها در این قالب خود را از قرار گیری در چهارچوب نظارت مجلس شورای اسلامی بی نیاز دارند.

از سوی دیگر برخی از حقوق دانان در جهت دادن آزادی بیشتر به دولت ها برای انعقاد توافقات بین المللی با تفکیک بین توافقاتی که جنبه اعمال تصدی گری داشته و توافقاتی که جنبه حاکمیتی دارند به کمک دولت آیند. در همین خصوص ظرفداران این نظریه معتقدند که دسته اول معاهدات رسمی بین المللی است که با انجام تشریفات کامل بین تابعان حقوق بین الملل از طریق مقامات صالح ، تنظیم و منعقد می شود و منشا حقوق و تکالیف قانونی برای کشور ها می گردد. این بخش از حقوق دانان معتقدند که با توجه به این که این توافقات جنبه حاکمیتی دارند، بنا بر این و بلا شک نیاز مند تصویب مجلس شورای اسلامی می باشد. اما در مقابل دسته دومی نیز از توافقات بین المللی وجود دارد که به توافقات ساده اجرایی، اداری، فنی و خدماتی محدود بوده و بیشتر به صورت خرید، فروش و مبادله کالا و نظایر آن صورت می گیرد. این بخش از توافقات با توجه به ماهیت آن ها و چون به اعمال تصدی گری دولت ها مربوط شده است، به همین جهت بی نیاز از طی تشریفاتی خاص بوده و با طی دو مرحله مذاکره و امضا محقق خواهد شد.

بر این اساس همین امر به عنوان مستمسکی برای برخی از حقوق دانان حامی دولت یازدهم تبدیل شده و تلاش نموده اند تا با ارائه تعریفی از دانش هسته ای منطبق بر این گزاره و محدود دانستن نقش فناوری هسته ای در حیطه تحقیقات، انرژی و صنعت در ایران مدعی شوند که توافق جنبه حاکمیتی نداشته و به همین جهت بی نیاز از تصویب مجلس شورای اسلامی است.

برجام توافقی مربوط به اعمال حاکمیتی 

اما برای پاسخ به این دو شبهه می توان به اطلاق عمومی اصل ۷۷ اشاره نمود. این اصل با ذکر مطلق عناوین عهد نامه ها، مقاوله نامه ها، قرار داد ها و موافقت نامه های بین المللی بدون اعتنا به دسته بندی مذکورهمه آنها را منوط به تصویب مجلس دانسته است.

همچنین در مقام پاسخ به استناد به نظریه تفسیری شماره ۲۰۰۹  شورای نگهبان باید دقت نمود که این تفسیر در خصوص توافقاتی است که بین‌ وزارتخانه‌ها و سایر سازمانهای‌ دولتی‌ ایران‌ و شرکتهای‌ خارجی‌ دولتی‌ که‌ دارای‌ شخصیت‌ حقوقی‌ باشند منعقد می‌گردد. از مفهوم مخالف این گزاره می توان این گونه نتیجه گرفت که توافقات بین دولت ایران و دولت های دیگر نیاز مند تصویب مجلس شورای اسلامی می باشد. بنابر این با توجه به این که این توافق بین دولت ایران و شش دولت دیگر منعقد شده است و از سوی دیگر با توجه به امکان استفاده نظامی از فناوری های هسته ای به هیچ امر این موضوع مساله ای مربوط به امورتصدی گری نبوده، بنا بر این نیاز مند تصویب مجلس خواهد بود.

عناوین عقود تاثیری در ماهیت حقوقی آنها ندارد

اما از سوی دیگر برخی از حقوق دانان و سیاستمداران دولت یازدهم مدعی شده اند که با توجه به اینکه توافق صورت گرفته توسط دولت یازده و پنج به علاوه یک تحت عنوان «برنامه جامع اقدام مشترک» نامیده می شود بنابراین با آنچه که در اصول قانون اساسی ذکر شده است متفاوت است، بنابر این چنین استدلال نموده اند که این متن نیازی به تصویب مجلس شورای اسلامی ندارد. این در حالی است که ماده دو کنوانسیون ۱۹۶۹ وین در زمینه حقوق معاهدات،توافقات بین المللی را توافقی دانسته است «که بین کشورها به صورت کتبی منعقد شده و مشمول حقوق بین الملل باشد، صرف نظر از عنوان خاص آن و اعم از اینکه در سندی واحد یا در دو یا چند سند مرتبط به هم منعکس شده باشد». صراحت این ماده جای هیچ شبهه ای در باره ماهیت برجام باقی نگذاشته و چنین استدلالی را به کلی بی اساس جلوه می نماید.

اما با این وجود و علی رغم تکلیفی که قانون اساسی برای دولت مقرر ساخته است تا کنون لایحه ای از سوی این نهاد به مجلس شورای اسلامی ارسال نشده است. همین امر باعث شده است تا مجلس شورای اسلامی برای جلوگیری از فوت وقت و اجرای وظیفه قانونی و تاریخی خود در این زمینه با ارائه طرحی به مجلس شورای اسلامی تلاش نماید تا ابتکار امر را تحت ید خود قرار دهد و به این نحو مقابل اشکالات و نقاظ ضعف توافق قرار گیرد.

این در حالی است که منطقی این بود که برای تنظیم طرح از نتایج بررسی های چهل روزه کمیسیون از جنبه های مختلف و با حضور اعضای تیم سابق و فعلی، متخصصین و کارشناسان استفاده نمایند. این در حالی است که طرحی که در دستور کار این روزهای مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است امری متفاوت از نتیجه و گزارش نهایی کمیسیون برجام است. از سوی دیگر این اقدام نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز خالی از مشکلات حقوقی نیست. چرا که طبق نص قانون اساسی تمامی تعهدات بین المللی می بایست در قالب لایحه در مجلس شورای اسلامی مورد بحث و بررسی قرار گیرد. اما سکوت قانون گذار در خصوص زمانی که دولت به وظیفه خود عمل نمی کند باعث شده است تا نمایندگان مجلس به تنظیم طرح متوسل شوند.

اما طبق منطق حقوقی و دکترین راهکاری که برای برون رفت از مواردی که با خلا قانونی مواجه می شویم، استفاده از وحدت ملاک است تا با مراجعه به موارد مشابه  هدف قانون گذار را استخراج کرده و به این شکل تحیر مجلس از عدم پیش بینی راهکار را مرتفع نمود.

رئیس مجلس موظف به در خواست از دولت برای ارائه لایحه

در همین راستا در اصل ۷۹ قانون اساسی یکی دیگر از مواردی که دولت ملزم به ارائه لایحه به منظور کسب اذن از مجلس شده است در زمانی است که دولت به دنبال محدود سازی های ضروری در زمان های بحرانی است. در همین خصوص ماده ۲۱۰ آئین نامه داخلی مجلس مقرر داشته است «... قبل از اعمال محدودیت، متن کامل و دقیق محدودیتهاى ضرورى با دلائل توجیهى لازم، همراه با لایحه قانونى جهت بررسى تقدیم مجلس میشود». در تبصره این ماده نکته قابل توجه ای را اشاره می دارد و می گوید: «چنانچه دولت بدون کسب مجوز مبادرت بـه اعمـال محـدودیت نمایـد، رئـیس مجلـس موظـف اسـت تقـدیم لایحـه محدودیت را از رئیس جمهور مطالبه کند. دراینخصوص، حق سؤال یا استیضاح رئیس جمهور و وزیران براى نمایندگان محفـوظ خواهد بود».

همانطور که مشاهده شد قانون در مواری که رئیس جمهور از ارائه لایحه خود داری می نماید بر رئیس مجلس تکلیف نموده است تا از دولت درخواست لایحه نماید. این در حالی است که در کنار این مساله و با توجه به این که دولت بدون اجازه مجلس اقدام به اعمال محدودیت نموده است برای نمایندگان مجلس حق استیضاح و یا سوال را در نظر گرفته است. از این ماده می توان چنین استنباط نمود که قانون گذار با پیش بینی حالتی که دولت به وظیفه خود عمل نمی نماید، با ایجاد وظیفه ای سیاسی برای رئیس مجلس تلاش نموده است تا الزام سیاسی دولت برای کسب مجوز را افزایش دهد و به این نحو مجلس را در تحقق مقصود خود همیاری نماید.

 همچنین اگرچه قائل شدن حق استیضاح و یا سوال برای نمایندگان چندان الزام حقوقی نداشته و بیشتر از جلوه ای سیاسی دارد اما با این حال به نظر می رسد که این حق برای نمایندگان تنها به این ماده اختصاص نداشته باشد و امکان تعمیم به موارد مشابه وجود داشته باشد. چرا که دلیلی مبنی بر استثنائی بودن این مساله موجود نیست.

در مجموع با توجه به منطق قانون گذار در ماده ۲۱۰ در شرایط کنونی این وظیفه به عهده رئیس مجلس شورای اسلامی قرار دارد تا از رئیس جمهور درخواست ارائه تقدیم لایحه نماید؛ همچنین در کنار این مساله این حق برای نمایندگان وجود خواهد داشت تا در صورت لزوم رئیس جمهور را مورد سوال یا استیضاح قرار دهند.

اما با این حال نباید هدف نمایندگان و دلسوزان نظام در پافشاری برای ورود برجام به مجلس را از نظر دور  داشت. هدفی که توسط این افراد دنبال می شد، فراهم سازی زمینه و مقدمه ای برای رد برجام توسط مجلس شورای اسلامی بوده است تا به این نحو مقابل خطرات تهدید کننده منافع ملی و استقلال کشور قرار گیرند. این در حالی است که آنچه با عنوان طرح یک فوریتی «اقدام متناسب و متقابل دولت جمهوری اسلامی ایران در اجرای برجام» روز یکشنبه در دستور کار مجلس قرار گرفته است، نه تنها برنامه ای برای این منافذ مشهود و مسیرهای نفوذ دشمن در نظر نگرفته، بلکه در دل خود تایید و تصویب برجام را نیز نهفته دارد که می تواند مضرات فراوان و غیر قابل جبرانی برای منافع ملی ایران در بر داشته باشد.

از سوی دیگر تهیه این طرح با هدف همکاری با دولت برای اجرایی شدن برجام خواسته دولت یازدهم را نیز فراهم نکرده و تبعات بیشتری را برای کشور به دنبال خواهد داشت. چرا که همانطور که در ابتدای این گزارش اشاره شد حسن روحانی معتقد است که «اگر برجام در پارلمان تصویب شود، الزامی بر دولت است نه الزام بر آنها و این کار را به نفع آنها انجام داده ایم». در توضیح این گزاره باید گفت که اقدام مجلس برای تصویب برجام موجب خواهد شد که دست کشور برای فرار از این توافق را ببندد.

در مجموع به نظر می رسد که در شرایطی که برخی از مسئولان تمایل بیشتری برای اجرای برجام دارند و در شرایطی که رد برجام امکان پذیر نباشد، تصویب نکردن آن منافع بیشتری از تصویب آن داشته باشد. چرا که عبور از کنار برجام و سکوت در برابر آن بار مسئولیت را تنها بر عهده دولت باقی خواهد گذاشت. در حالی که اگر مجلس این توافق را به تصویب برساند تبعات سنگین تری را به دنبال خواهد داشت.

همین یادداشت در رجانیوز

  • عبدالجواد کنعانی